Ny ekomlov på trappene. Mange av IKT-Norges innspill tatt til følge.

På vegne av vår emedlemsbedrifter tok vi opp flere uklarheter i det frøste forslaget. Det endte med gode avklaringer, blant annet på

• tilbydernes plikter ved saminvesteringer i nett med svært høy kapasitet.
• kravene til fremgangsmåten ved kartlegging av bredbåndsdekning, samt klargjøring av bredbåndsbegrepet.
• fordelingen av kostnader mellom stat og tilbyder ved leveringsplikt.

Advokatfirmaet Hjort har bistått oss på en utmerket måte over lengre tid med denne høringsprosessen.

Hele vårt innspill til transport og kommunikasjonskomiteen på Stortinget kan du lese her:

NY LOV OM ELEKTRONISK KOMMUNIKASJON (EKOMLOVEN): INNSPILL FRA IKT-NORGE

1. INNLEDNING

IKT-Norge viser til det pågående arbeidet knyttet til ny lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven), der Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har fremmet lovforslag gjennom Prop. 93 LS (2023-2024). Transport- og kommunikasjonskomiteen har satt frist til 6. juni 2024 for skriftlige innspill til lovforslaget.

IKT-Norge legger til grunn at komiteen ikke har planlagt en muntlig høring knyttet til lovforslaget, og inngir med dette skriftlig innspill. Vi bemerker samtidig at både IKT-Norge og våre medlemmer gjerne deltar i et møte med komiteens medlemmer dersom det skulle være ønske om dette.

IKT-Norge er en uavhengig interesseorganisasjon som jobber for å styrke rammebetingelsene for det digitale næringslivet og være en pådriver for digitalisering og omstilling. Våre medlemmer er store og små bedrifter fra ulike næringer over hele landet, med et felles ståsted i teknologi og digitale løsninger. Dette omfatter også samtlige ledende aktører innen telekom-bransjen i Norge. Ytterligere informasjon om IKT-Norge er tilgjengelig på www.ikt-norge.no.

IKT-Norge har med interesse gjennomgått proposisjonen LS 93 (2023-24) og det oppdaterte lovforslaget. Som også nevnt i IKT-Norges tidligere høringssvar, er bransjen opptatt av og ser positivt på en rekke sider ved lovforslaget. Vi setter også pris på at departementet har hensyntatt flere av innspillene fra både vårt eget og medlemmenes høringssvar. 

Proposisjonen reiser imidlertid fortsatt mange spørsmål, og det er enkelte temaer som våre medlemmer ønsker å gjøre Transport- og kommunikasjonskomiteen særlige oppmerksomme på. Flere av disse temaene var også berørt i våre eller aktørenes høringssvar, men proposisjonen gir også grunnlag for noen ytterligere merknader.

2 OVERORDNEDE MERKNADER

2.1 Tidsaspektet og forholdet til EU-retten

Telekom-bransjen er i rask endring og utvikling. EUs ekomdirektiv hadde en implementeringsfrist til slutten av 2020, og den norske høringen ble gjennomført i andre halvdel av 2021 (med en etterfølgende høring knyttet til datasenter i 2022). Det har med andre ord gått nesten 3 år siden bransjen ga sine innspill til hoveddelen av lovforslaget i høringsrunden.

Dette innebærer at høringsrunden er basert på forhold som nå ligger langt tilbake i tid, og hvor det kan ha skjedd større endringer som følge av teknologisk utvikling. I samme periode har EU også videreutviklet EU-regelverket innen tilgrensende områder, inkludert nye direktiver som Gigabit Act, NIS 2, AI Act, DSA og DSM. Dette innebærer at den reguleringen som nå foreslås gjennomført i Norge kan avvike fra reguleringen i Europa, noe som kan føre til utfordringer for norske aktører som opererer i en stadig mer globalisert og konkurranseutsatt sektor.

EUs ekomdirektiv forutsetter stor grad av harmonisering innen EØS-området, blant annet for å sikre like vilkår for aktører som opererer innen EØS. Ekombransjen er i økende grad internasjonal og grenseoverskridende, og tradisjonelle telekomaktører utfordres i økende grad av internettbaserte tjenester fra globale aktører.

Aktører som opererer på grenseoverskridende basis må i praksis ofte tilpasse seg de strengeste nasjonale kravene de er underlagt. Det er viktig for norske aktører, og for å kunne bevare den norske modellen og aktørenes investeringer i infrastruktur i Norge, at de norske aktørene ikke underlegges regulatoriske vilkår som er strengere enn det konkurrerende utenlandske aktører er underlagt. Dette gjelder både reglenes utforming og hvordan de praktiseres.

Lovforslaget reiser flere steder spørsmål knyttet til hvordan de EØS-rettslige elementene gjennomføres, og vi opplever at departementet flere steder, både i det tidligere høringsnotatet og gjennom proposisjonen, utvider forpliktelsene for aktørene i forhold til det som etter vårt syn følger av ekomdirektivet. Dette er etter vårt syn problematisk både fra et lovteknisk og demokratisk perspektiv, og kan potensielt også redusere norske aktørers konkurransekraft. IKT-Norge møter gjerne komiteen for å redegjøre nærmere for hvilke forhold dette konkret dreier seg om.

For å unngå at eventuelle uriktige forutsetninger i proposisjonen knyttet til hvordan ekomdirektivet skal forstås får uønskede konsekvenser med tanke på Norges harmoniseringsforpliktelser, og for norske aktørers konkurranseevne, mener IKT-Norge at Stortinget med fordel kan understreke at det fra lovgivers side ikke er tilsiktet noen endring ift. ekomdirektivet, med mindre dette eksplisitt følger av både av lovteksten og de tilhørende merknadene.

2.2 Uferdige forskrifter gjør det vanskelig å se helheten i lovforslaget

Lovforslaget inneholder omfattende forskriftshjemler, som innebærer at den nærmere reguleringen i stor grad forutsettes konkretisert gjennom forskrifter, og da først og fremst gjennom ny ekomforskrift. Høringsrunden inneholdt et forslag til ny ekomforskrift, men det foreligger ennå ikke noe oppdatert utkast til ny ekomforskrift.

Mangelen på et oppdatert forslag til ny ekomforskrift gjør det utfordrende for bransjen å vurdere helheten i loven og konsekvensene av lovforslaget. Mye av det lovforslaget forutsetter regulert gjennom forskrifter vil kunne ha store praktiske og økonomiske konsekvenser for aktørene, blant annet gjelder dette reglene om kommunikasjonsvern og sikkerhet som i stor grad forutsettes detaljregulert i forskrift.

Eventuelt uklare og omfattende forskriftshjemler kan også føre til at Stortinget godkjenner bestemmelser uten fullt ut å kjenne implikasjonene av dem, noe som både representerer et demokratisk problem og en utfordring for aktørene.

IKT-Norge håper både Stortinget og departementet er bevisst disse forholdene. IKT-Norge vil også oppfordre til at departementet åpner for innspill og dialog knyttet til forskriften, fortrinnsvis gjennom en ny høring.

2.3 Aktørene vil trenge tid til å tilpasse seg nytt regelverk

Lovforslaget inneholder nye krav til aktørene, som både kan kreve store investeringer og som det vil kunne ta tid å innrette seg etter. Det som på papiret kan fremstå som mindre endringer kan for aktørene ha store praktiske og økonomiske konsekvenser knyttet til oppdatering av systemer og rutiner.

Ettersom det er lagt opp til at deler av regelverket skal operasjonaliseres gjennom forskrift, som ennå ikke foreligger i endelig versjon, vil det være viktig at operatørene gis nødvendig tid til implementering, og til å avklare eventuelle uklarheter i dialog med departementet og tilsynsmyndigheter.

3 KONKRETE PROBLEMSTILLINGER

3.1 Fullharmonisering av sluttbrukerrettigheter

Det følger av ekomdirektivets artikkel 101 at direktivet er fullharmoniserende for sluttbrukeres rettigheter, og at nasjonal rett ikke kan gå lenger enn det direktivet angir verken i å utvide eller redusere sluttbrukerrettigheter. Dette er viktig for at sluttbrukere i ulike medlemsland skal ha samme rettigheter, og for at det ikke skal foreligge ulike regler i de ulike landene for nasjonale og internasjonale operatører.

Flere av våre medlemmer reagerte i høringsrunden på at flere av bestemmelsene i lovens kapittel 4 synes å etablere sluttbrukerrettigheter som avviker fra det direktivet tillater, og proposisjonen ser ut til å videreføre dette.

IKT-Norge oppfordrer Stortinget til å søke å sikre at sluttbrukerrettighetene i lovens kapittel 4 er i overensstemmelse med direktivet, og til å gi klart uttrykk for at sluttbrukerrettighetene skal tolkes direktivkonformt ved tolkningstvil.

3.2 Lovforslagets utvidede forbrukerrettigheter for boligsammenslutninger

Direktivet krever som nevnt fullharmonisering av sluttbrukerrettigheter innen EØS. Lovforslagets § 4-6 første ledd om maksimal bindingstid samsvarer med gjeldende ekomlov og direktiv. Dette innebærer etter IKT-Norges syn en fornuftig tilnærming, som tilbyderne også baserer sine investeringer i infrastruktur på.

Nåværende ekomlov og forbrukerlovgivning i Norge og EØS gir imidlertid forbrukerrettigheter kun til fysiske personer. Lovforslaget endrer dette ved å utvide forbrukerbeskyttelsen til også å omfatte «sammenslutninger som ikke hovedsakelig handler som ledd i næringsvirksomhet, forutsatt at avtalen skal tjene medlemmenes personlige formål» typisk boligsammenslutninger. § 4-6 sjette ledd forbyr at denne regelen fravikes ved avtale.

IKT-Norge mener lovforslaget går lengre enn direktivet tillater, og påpeker også at forslaget tilsynelatende også vil få konsekvenser som antakeligvis strider mot boligsammenslutningenes egentlige interesse. Maksimal bindingstid for boligsammenslutninger vil blant annet påvirke tilbydernes investeringsvilkår negativt, og dermed øke kostnadene for kollektive avtaler. 

Det er også vanskelig å se hvorfor det skulle være behov for en særlig forbrukerbeskyttelse for boligsammenslutninger i denne sammenheng. Ved individuelle avtaler med forbrukere/beboere gjelder uansett de alminnelige forbrukerrettighetene. Boligsammenslutninger vil fortsatt også kunne klage på eventuelle urimelige vilkår om bindingstid iht. markedsføringsloven § 22.

IKT-Norge oppfordrer komiteen til å endre dette slik at bindingstidsreglene kan fravikes i avtaler med boligsammenslutninger. Dette kan gjøres ved å fjerne siste setning i § 4-6 sjette ledd, noe som vil videreføre gjeldende rettstilstand og være i tråd med ekomdirektivets bestemmelser. 

3.3 Krav til entydig identifisering av sluttbruker

Lovforslagets § 2-8 krever entydig identifisering av sluttbruker. Det finnes ingen tilsvarende direktivbestemmelse. Dagens ekomlov har et lignende krav for å sikre at telefonnummer knyttes til riktig identitet, og dermed redusere risikoen for blant annet misbruk eller tyveri av enkeltpersoners ID. 

De foreslåtte detaljerte kravene ble sendt på høring i 2019. IKT-Norge innga ikke noe eget høringssvar den gang, men flere medlemmer gjorde det. Kravet om entydig identifisering av sluttbruker har store praktiske konsekvenser for bransjen, og det er viktig både for sluttbrukerne og bransjen at reglene knyttet til dette er klare og forutsigbare. 

Lovforslaget skjerper disse kravene ved å introdusere mer detaljerte krav, og dermed redusere tilbyders vurderingsrom for entydig identifisering. Bransjen opplever at forslaget er uklart, særlig når det gjelder «endring av avtale.» For eksempel er det uklart om kjøp av tilleggstjenester eller endringer av abonnementstype vil omfattes av dette og dermed kreve entydig identifisering, selv om slike handlinger normalt ikke medfører noen særlig risiko for ID-tyveri eller -misbruk. 

Det er også uklart hva som menes med «opphør av avtalen,» spesielt i tilfeller med flere abonnementer under én avtale eller hvor en annen enn sluttbruker eier abonnementet.

Sett i sammenheng med de innskjerpelsene som er gjort i forslaget til ny ekomforskrift, hvor metodene for entydig identifikasjon begrenses og i mindre grad vil være opp til tilbyderne, mener IKT-Norge at endringene knyttet til kravet om entydig identifisering er uheldige. Bransjen opplever kravene som rigide, og at de heller ikke tar høyde for at løsninger basert på ny teknologi, som AI-løsninger, kan være minst like sikre som fysisk oppmøte. 

Strenge krav til entydig identifisering vil også kunne skape problemer for «ikke-digitale» innbyggere, utenlandske statsborgere, og asylsøkere uten elektronisk signatur. For bedriftskunder, som også er «sluttbrukere» og som kan ha flere tusen abonnement under samme avtale, og hvor tilleggsbestillinger, endringer av abonnementstyper, avbestillinger av tilleggstjenester mv., er en del av daglig administrasjon av avtalen, vil det også være belastende om enhver endring i avtalen krever entydig identifisering. IKT-Norge er usikker på om departementet har overskuet slike konsekvenser.

IKT-Norge mener kravet om entydig identifisering bare bør gjelde der det er formålstjenlig, og at krav til entydig identifisering bør begrenses til endringer som omfatter tilgang til telefonnummer/SIM-kort og ved opprettelse og opphør av hemmelig nummer. 

3.4 Endring av avtalevilkår

Dagens ekomlov gir tilbydere mulighet til å ensidig endre vilkår i avtalen med sluttbruker, forutsatt at en slik rett fremkommer tydelig av abonnementsvilkårene. En slik mekanisme gir nødvendig fleksibilitet for tilbydere knyttet til endringsbehov ved leveranser som ofte vil strekke seg over flere år, og reduserer også belastningen for sluttbrukerne knyttet til tilbydernes endringsbehov. Dette er også vanlig i abonnementsvilkår for både elektroniske kommunikasjonstjenester og digitale ytelser, og har ikke vært vurdert problematisk så lenge endringene varsles og sluttbrukere kan avslutte avtalen ved betydelige negative endringer. 

Lovforslagets § 4-5 tredje ledd sier imidlertid at «[a]vtalen kan ikke endres med mindre begge parter uttrykkelig samtykker». Av merknadene til bestemmelsen fremkommer det at «[d]ette medfører at samtykke skal være skriftlig og kunne ettervises». Det fremstår som inkonsekvent at § 4-5, som primært handler om avtalesammendrag ved avtaleinngåelse, også regulerer etterfølgende endringer. Bestemmelsen samsvarer heller ikke med ekomdirektivets artikkel 102, eller lovforslagets § 4-6 om varslingsplikt ved endringer i avtalevilkårene, som også gir sluttbruker mulighet til å heve avtalen ved uønskede vilkårsendringer fra tilbyderen.

IKT-Norge mener at regelen i § 4-5 tredje ledd skaper unødvendig usikkerhet om et viktig praktisk spørsmål. Retten til å endre avtalevilkårene bør følge § 4-6, og bestemmelsen i § 4-5 tredje ledd virker motstridende. IKT-Norge foreslår å fjerne denne ordlyden i § 4-5 tredje ledd. Alternativt bør den endres til å harmonere med direktivets ordlyd, som ikke krever uttrykkelig samtykke.

3.5 Kostnadskontroll og unntak for nummeropplysningstjenester

Lovforslagets § 4-9 første avsnitt bokstav c) foreslår at tilbydere skal tilby «sperring for fellesfakturerte tjenester, med unntak av nummeropplysningstjenester». Unntaket for nummeropplysningstjenester, som ikke var med i høringsrunden, begrunnes i proposisjonen med at disse tjenestene er samfunnsnyttige og bør være tilgjengelige. Ekomdirektivets artikkel 115 og vedlegg VI del A bokstav h), som bestemmelsen er basert på, omhandler generelt muligheten til å deaktivere fakturering fra tredjepart, uten å begrense dette til bestemte tjenestetyper.

Bransjen mener unntaket for opplysningstjenester bør fjernes fordi det i praksis underminerer de hensynene til forbrukskontroll som bestemmelsen skal ivareta. Sperring av fellesfakturerte tjenester skal beskytte mot risiko for overforbruk og misbruk, en risiko som også gjelder opplysningstjenester. Eksempelvis kan også barn, eldre eller ensomme personer ringe opplysningstjenester i et større omfang enn det som er forsvarlig ut fra egen økonomi, noe som gjør at disse tjenestene ikke skiller seg særlig fra andre fellesfakturerte tjenester.

Hensynet til at kunder skal kunne kontakte opplysningstjenester om ønskelig er tilstrekkelig ivaretatt ved at sperring for fellesfakturerte tjenester er frivillig, og at kunden også kan velge å sette en beløpsgrense for fellesfakturerte tjenester. Proposisjonen nevner også at det finnes gode alternativer for opplysningstjenester i form av appbaserte og nettbaserte løsninger. Dette underbygger at et særlig unntak for opplysningstjenester er unødvendig. 

Det er tilsynelatende også en lovteknisk feil i § 4-9 første ledd, som gjelder «sluttbruker» og ikke er begrenset til forbrukere. Samtidig presiseres det i tredje ledd at første ledd også gjelder mikroforetak, små foretak og ideelle organisasjoner med mindre de uttrykkelig har samtykket til å frafalle rettighetene i bestemmelsen.

3.6 Krav til leveringspliktige tjenester og bredbåndsdekning

Det er positivt at departementet viderefører prinsippet om leveringsplikt for visse tjenester, men det må legges til rette for at krav til leveringsplikt ikke hindrer utviklingen av nye teknologiske løsninger, og at kravene forblir teknologinøytrale.

IKT-Norge bemerker at kostnadsanslagene som danner grunnlaget for utvidelsen av leveringsplikten til å dekke sesongbasert næring (men ikke fritidsboliger) er basert på gamle tall. De kostnadsberegningene som brukes for å bygge «lengst ut» har systematisk vært lavere enn aktørenes egne beregninger, og er beheftet med usikkerhet. Dette er problematisk, særlig fordi deler av forslagene om utvidet leveringsplikt er basert på disse lavere anslagene.

IKT-Norge mener også at Stortinget må sikre forutsigbar offentlig finansiering av leveringsplikten, særlig i lys av utvidelsen til å omfatte sesongbasert næring. Vi bemerker her også at det er store variasjoner innen sesongbasert næring, inkludert varmestuer og overnattingssteder langt ute i ødemarken. Når leveringsplikten utløser utbygging, bør det vurderes også om berørte adresser har rett til høyhastighetsbredbånd (> 100 Mbit/s).

Loven bør inneholde en adgang for myndighetene til å gjøre unntak fra leveringsplikten i særlige tilfeller, typisk der kostnadene ved utbygging ikke står i forhold til nytten. 

4 OPPSUMMERING

Norge er avhengig av innovasjon og omstilling for å løse de store samfunnsoppgavene fremover. Telekom-sektoren er avgjørende for at vi skal lykkes med den digitale omstillingen, og klare og forutsigbare rammebetingelser er essensielt for bransjen. 

Arbeidet med ny ekomlov har tatt tid, og IKT-Norge har stor respekt for det arbeidet som er lagt ned i den forbindelse. Vi forstår også at Stortinget ønsker å ferdigbehandle lovforslaget raskt. Gitt den tid som har gått, og de betydelige endringene som har funnet sted i sektoren siden høringsrunden, oppfordrer IKT-Norge likevel komiteen til å vurdere en nærmere dialog med bransjeaktørene. 

Som nevnt innledningsvis stiller IKT-Norge gjerne opp, på kort varsel, dersom komiteen skulle ønske ytterligere redegjørelse eller innspill fra oss og bransjen. 

Med vennlig hilsen,

Øyvind Husby

IKT Norge 

Administrerende direktør